美国共有23亿英亩土地，按照所有权来划分，分成国有土地和私人土地。国有土地约占40%。美国的政权体系分成联邦政府、州政府和地方政府（包括市政府和县政府等），国有土地实际上同样分成联邦政府的土地，州政府的土地和地方政府的土地。其中，联邦政府所有土地的比例最大，在历史上曾高达80%，后来逐步转让给公民、企业和非联邦机构。在转让土地中，很大一部分转让给州政府，以帮助州政府建立公立学校、发展交通事业和促进经济发展。目前联邦政府占有的土地约占国土面积的30%，主要是森林、草地、沼泽地、矿山等。州政府占有的主要是森林、公共用地、矿山等。地方政府，特别是城市政府占有的主要是城市公共用地。内政部土地管理局是代表联邦政府专门管理公共土地的政府机构，它管理大约2.72亿英亩公共土地和地上资源，以及5.72亿英亩土地的地下矿产资源，其中有3亿英亩土地是属于其他政府机构或私人所有。

    对市政设施建设用地推行“地段权”制度

    按照美国的法律，联邦政府所拥有的公共土地、经济资源和不动产是可以出卖或出租的。土地的出卖或出租主要通过市场竞争方式进行。土地管理局作为卖主，通过拍卖和招标形式公开出卖，一般是出价最高者购得土地，价格完全是根据市场价格而定。

对于市政设施建设需要的公共用地，美国推行所谓申请“地段权”制度，即建设供水、输油、煤气、供电、运输、通信等设施中需要利用土地管理局所有的土地时，市政设施建设者(包括个人、公司和政府)，可以向土地管理局及所属地区机构提出“地段权”申请。经土地管理局及所属地区机构批准同意后取得一定时期的使用权，实际上是出租给建设单位使用。使用单位必须按照申报时确定的用途和期限来使用土地。在使用和建设过程中，土地管理局及所属地区机构要进行跟踪检查，如果使用单位不按申请时确定的用途使用土地，土地管理局及所属地区机构有权收回其使用权。

    使用单位要获得公共土地的这种使用权，在申请过程和使用土地中需要交纳三项费用：一是申请费。该项费用是交给国家的，是为了补偿申请过程中国家支付的费用，费额是根据土地管理局处理申请事务所需要的实际开支来确定。如果是州政府或地方政府申请用地，而土地又完全用于公共目的，可以不交此项费用。二是监测费。这是向国家交纳的一次性费用，其用途是为了国家对申请土地的环境和条件进行必要的勘察，使土地管理局及地区机构对地段权的实施情况，如建设、操作、维护进行监测。费额亦根据土地管理局完成此项工作所需要的支出来确定。三是租金，这是土地所有权的实现，是使用者按年支付的。租金的高低根据市场价格来确定，但是在申请过程中，出租者(土地管理局及所属地区机构)能够评估地段权的价格。另外，使用单位可以出售和转让地段权，但要报请土地管理局及所属地区机构批准。

    实施“谁受益谁付费”的受益费办法

    随着城市的发展，城市人口和用地的扩大，基础设施必然相应扩大，这就要求政府提供更多的资本进行基础设施建设。一方面，美国政府（包括联邦、州和地方政府）财政拮据，无法满足不断扩大的对城市基础设施建设的财政需要。另一方面，基础设施不同于其他主体工程，能在一定时期内收回投资，形成明显的经济效益。基础设施往往是经济效益、社会效益和环境效益的统一，受益面比较广泛，甚至不确定。为了解决这一问题，本着“谁受益，谁付费”的原则，美国的一些州研究和试行受益费的办法。

    在上个世纪70年代，受益费作为地方政府强制企业和居民分摊公共基础设施投资费用的一种手段，首先在城市发展较快的加利福尼亚、得克萨斯和佛罗里达州实行，而且主要是在供水和排水设施方面。今天已扩大到各种基础设施，成为地方政府筹集基础设施建设资金的一个重要来源，受益费总额在不断增加。据美国增长管理研究会的调查，1988年一个独家庭院住房负担的受益费为2162美元，工业建筑物受益费平均每平方英尺楼面面积44美元，零售商业受益费为2.84美元。1988年之后，收取的受益费标准进一步提高，同1988年相比，1990年的收费标准，独家庭院住宅提高38%，工业提高80%，办公楼提高50%，零售商提高10%。这一指数高于同期的零售物价指数10%。

    谁是受益费的征收对象？这一直是一个有争议的问题。现在一般是由开发者来支付受益费，由于基础设施的建设使开发的财产增加价值。在美国，住宅、厂房、办公楼和商店一般是由开发商（包括房地产商）来开发和承建的，因此由开发商来支付受益费比较合理。但是，开发商开发的住宅、工厂、商店和办公楼最终都将出售给用户，开发商在出售时把受益费列入建筑成本或价格之中，故受益费归根到底还是由住户和用户，即财产所有者或买主来负担。美国理论界认为，这是天经地义的，因为城市基础设施的建设和完善，使财产的价值增加，支付的受益费资本化，提高了土地的价值，最终有利于住户和用户。这样使基础设施的负担和受益保持一致，两者直接挂钩，并由新建的建筑物或扩大的设施，及新增的用户和新搬来的居民来直接负担，这样比较合情合理，不会由此而增加原住居民的税收负担和费用负担。

    受益费是由地方政府自己或委托专门的机构来征收，但受益费不同于一般的税收，除了计税和计费基础不同外（税收的基础是根据财产或收入，而受益费的基础是基础设施的受益程度），主要表现在使用方面。如果是一般的税收，则纳入政府财政，由政府统收统支，而受益费则是专项收入和专项支出。也就是说，只能用于城市基础设施的建设和土地的开发，政府和收费机构类似于代理机构，无权将这笔款项挪作他用。所以，在讨论中绝大多数人认为，费的形式优于税的形式。这也是对传统的基础设施资金筹集途径和方法的一个突破。如果不是收取受益费，而是仍然按照传统的办法征收财产税或其他税，由政府财政来支持基础设施建设，那么原有的财产所有者不得不支付新增基础设施的建设费用。这对原有居民和财产所有者来说，似乎是不公平的。

    受益费额的计算也是比较复杂的，各个州、各城市计算方法不同，而且因基础设施种类而异。一般是按照供排水、道路、公园、防火、治安、图书馆、学校等分类计算的。例如，供水的受益费，假定每人每天消费的水量为100加仑，建造250万加仑供水能力的水厂，可供2.5万人或1万个家庭的用水，如果建造费用或成本为250万美元，这样每个家庭应收的受益费为250元。这仅仅是最简单的说明，其中成本和费用的计算，分摊比例的确定都是十分复杂的。特别是像道路这样受益面和受益者难以确定的情况下，计算受益费更是复杂。

    佛罗里达州是最早研究和推行受益费的一个州。为什么受益费首先从这里开始呢？因为佛罗里达是三面环海的半岛，环境优美，空气湿润，是得天独厚的旅游胜地，在美国是发展最快的一个州，大量国内和国外的居民移居此地，每年人口增长30万～50万，年增长5%。由于人口的增长，增加了对基础设施的需要，同时又面临保护自然环境的重任。美国宪法没有规定禁止向该州移民，又不能用行政手段控制人口增长，于是通过土地使用，通过收费来扩大资金来源。一方面控制人口增长，进行增长管理；另一方面来满足增长人口对基础设施的需要。据介绍，佛罗里达州通过受益费形式，每年可得到10亿美元的收入。所以，受益费既是城市增长管理的一种手段，也是筹集基础设施建设资金的一种方法。现在美国不少州已效仿佛罗里达州的做法，推行受益费办法。

                                     （本文原载于“中国国土资源报”）